分類推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

□俞健雄 陳心穎

黨的二十大報(bào)告提出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、通往現(xiàn)代化的必由之路，報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“以城市群、都市圈為依托，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，這為新時(shí)代城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向?？h城是我國(guó)城市體系不可分割的組成部分，是新發(fā)展階段進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的重要保障。

我國(guó)縣城類型多，自然資源、地理區(qū)位、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等存在巨大差異，需要“因縣制宜”，分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。2022年5月，中辦、國(guó)辦出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），依據(jù)功能定位將縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能縣城、人口流失縣城五類。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理界定不同類型縣城，推進(jìn)不同類型縣城的城鎮(zhèn)化。

◆大城市周邊縣城：主動(dòng)接受大城市輻射

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化正從快速發(fā)展后期逐步轉(zhuǎn)入平臺(tái)發(fā)展期，人口將繼續(xù)向城市群、都市圈集聚。位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城“近水樓臺(tái)先得月”，容易接受大城市輻射溢出，是承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解的重要空間，具有較大發(fā)展?jié)摿Α４蟪鞘兄苓吙h城要立足自身稟賦，挖掘相對(duì)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)融入大城市產(chǎn)業(yè)分工和商業(yè)循環(huán)，構(gòu)建交通便捷、產(chǎn)業(yè)配套完善、公共資源充足的大城市衛(wèi)星縣城。同時(shí)，大城市周邊縣城也要充分發(fā)揮承上啟下重要作用，積極布局服務(wù)于大城市的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)集聚程度，同時(shí)推進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化提升人口聚集程度，確保自身集聚效應(yīng)輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打造成為能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的新型城鎮(zhèn)化重要載體，進(jìn)而全面帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

◆專業(yè)功能縣城：持續(xù)做特做優(yōu)做強(qiáng)

專業(yè)功能縣城具有鮮明自身優(yōu)勢(shì)，特色支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?，是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體，對(duì)本地鄉(xiāng)村及區(qū)域發(fā)展具有顯著帶動(dòng)作用。比如泉州南安市秉承“機(jī)制創(chuàng)新、定位高端、龍頭引領(lǐng)”理念，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)泉州（南安）高端裝備智造園，成功打造出水暖衛(wèi)浴、石材等世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。泉州永春縣自2014年獲評(píng)“中國(guó)香都”以來(lái)，瞄準(zhǔn)百億香產(chǎn)業(yè)集群目標(biāo)，出臺(tái)了“香八條”產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，2020年香產(chǎn)業(yè)突破百億元，制香企業(yè)近300家，其中規(guī)模較大企業(yè)53家。聯(lián)發(fā)、彬達(dá)、興隆、金豐等重點(diǎn)香企年產(chǎn)值均超億元，從業(yè)人員3萬(wàn)多人。

產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)人口集聚。實(shí)施“一縣一業(yè)”強(qiáng)縣富民工程，發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，大力培育壯大特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)，提高就業(yè)吸納能力，打造特色鮮明的專業(yè)功能縣城。為支撐專業(yè)功能縣城發(fā)展，需要強(qiáng)化用地等要素保障，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，預(yù)留一定用地指標(biāo)對(duì)縣域重大項(xiàng)目實(shí)行土地直供，最大限度留足產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，同時(shí)要加快縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，優(yōu)化縣域國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)邊界。

◆農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城：扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

這類縣城農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，要將提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為首要發(fā)展任務(wù)，實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，集中政策、資金、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等各類資源優(yōu)先建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要單元。我國(guó)地大物博，氣候、生物資源多樣，特色農(nóng)產(chǎn)品品種豐富，大部分縣城都具有獨(dú)特品種、特殊品質(zhì)、特定區(qū)域的特色農(nóng)產(chǎn)品。這些農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，要集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)縱向融合，沿著產(chǎn)業(yè)鏈這個(gè)“主動(dòng)脈”前后衍生，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)價(jià)值鏈提質(zhì)增效，從而實(shí)現(xiàn)以農(nóng)業(yè)資源為依托的一二三產(chǎn)融合發(fā)展和良性互動(dòng)。

建議在縣城建立農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、加工和集散中心，加工包裝初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，供給上一級(jí)城市，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈不同節(jié)點(diǎn)緊密性；建立縣域集采集配中心，推進(jìn)農(nóng)村客貨郵融合發(fā)展，完善縣鄉(xiāng)物流配送體系。同時(shí)，要大力培育龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，壯大流通型龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍、農(nóng)村電商三大銷售主力，拓展國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與文旅康養(yǎng)深度融合。

◆生態(tài)功能縣城：堅(jiān)持不懈有序發(fā)展

生態(tài)功能縣城主要承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，事關(guān)全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全。例如福建的永泰、泰寧、屏南、壽寧、周寧等縣城及武夷山市被納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主要承擔(dān)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)以及濕地、水源地等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的水源涵養(yǎng)等功能。根據(jù)要求，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在國(guó)土空間開發(fā)中限制大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。因此，此類縣城發(fā)展要以保障生態(tài)安全為先為重。

要支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移落戶，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，從根本上減輕承載壓力。要進(jìn)一步健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給，促進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)持續(xù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體和諧發(fā)展。要發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，結(jié)合自身資源優(yōu)勢(shì)，開發(fā)太陽(yáng)能、水能等豐富清潔能源，培育清潔能源產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要統(tǒng)籌生態(tài)功能縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，不斷補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，完善市政設(shè)施體系、強(qiáng)化公共服務(wù)供給、提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量，滿足老百姓教育醫(yī)療、養(yǎng)老托育、文化體育等需求。

◆人口流失縣城：全力以赴加快轉(zhuǎn)型

這部分縣城多以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，轉(zhuǎn)型困難，正經(jīng)歷人口與產(chǎn)業(yè)的流失。去年《意見》首次提出“人口流失縣城”概念。2022年人口我國(guó)總量出現(xiàn)拐點(diǎn)，開始負(fù)增長(zhǎng)，同時(shí)老齡化趨勢(shì)加快，區(qū)域間人口競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。同時(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化邏輯不再適用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的縣城人口正在急劇向大城市（群）流動(dòng)，縣城人口進(jìn)一步收縮。福建的光澤、浦城、清流等內(nèi)陸邊遠(yuǎn)山區(qū)縣城已現(xiàn)人口收縮趨勢(shì)，對(duì)此要客觀冷靜看待未來(lái)增長(zhǎng)預(yù)期。此類縣城要尊重發(fā)展規(guī)律，避免盲目擴(kuò)張，順勢(shì)而為，在做大本地帶動(dòng)就業(yè)量較大產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極承接外部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。對(duì)于具有比較優(yōu)勢(shì)的資源和業(yè)態(tài)，要充分發(fā)揮數(shù)字、技術(shù)賦能，延伸和創(chuàng)新新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)鏈，積極構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系，培育具有特色優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的接替產(chǎn)業(yè)。

（作者分別為福建省委黨校、福建行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授、福建省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員）